Отчуждение собственности в контексте инфраструктурных проектов: сравнительно-правовой анализ

Реализация крупных инфраструктурных проектов часто приводит к различного рода конфликтным ситуациям. Для создания дорог, мостов, больниц и прочих объектов инфраструктуры необходимы участки земли, собственниками которых не всегда является государство. Перевод необходимых площадей в государственную собственность неотвратимо влечет прекращение права собственности прежних правообладателей. В статье проводится сравнительно-правовой анализ инструментов приобретения государством собственности для реализации крупных проектов в ФРГ и Российской Федерации.

 Для общего блага

Согласно конституционно-правовой доктрине ФРГ, право частной собственности способствует обеспечению индивидуальной свободы гражданина, позволяя быть независимым в своих решениях. Меры, направленные на ограничение или полное изъятие этого права, требуют оправдания со стороны государства. Кроме того, любая интервенция должна соответствовать принципу соразмерности, тем самым ограничивая свободу только в необходимым для достижения легитимных целей объеме.

Гарантии права собственности закреплены в статье 14 Основного Закона ФРГ (ОЗ). Вопрос изъятия собственности рассмотрен в части 3 статьи 14 ОЗ. Отчуждение собственности при этом допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения. Возмещение определяется на основе справедливого учета интересов общества и заинтересованных лиц. Споры о размерах возмещения рассматриваются судами общей юрисдикции.

Под отчуждением понимается полное или частичное лишение гражданина права собственности в целях достижения общественного блага на основе суверенного акта органов государственной власти, под которыми ОЗ понимает законы (законодательное отчуждение) или государственные акты исполнительной власти, основывающиеся на законах (административное отчуждение).

В контексте реализации крупных инфраструктурных проектов государство, как правило, опирается именно на инструмент законодательного отчуждения. Его использование допустимо исключительно при соблюдении следующих условий:

- отчуждение направлено на достижение общественного блага;

- нормативная фиксация адекватной компенсации.

 Те же – и КС

Рассмотрение конституционности законов об отчуждении земельных участков не раз становилось предметом решений Конституционного Суда (КС) ФРГ. Особый резонанс вызвало так называемое «Дело-Боксберг»(„Boxberg-Entscheidung“).

Обратившиеся в суд граждане оспаривали отчуждение земельных участков, отведенных под строительство тестового полигона для фирмы «Даймлер-Бенц». Коммунальные органы ссылались на огромный экономический потенциал проекта, который должен был привести к созданию новых рабочих мест и улучшению инфраструктурной ситуации в регионе.

КС поддержал позицию заявителей, признав нормы права противоречащими статье 14 ОЗ и, соответственно, ничтожными. Анализируя гарантии защиты права частной собственности и основываясь на фундаментальности этого права в контексте ОЗ, Суд впервые потребовал от законодателя «точечного подхода» при кодификации законодательного отчуждения объектов собственности. Такой закон должен содержать следующие элементы:

- подробное описание проекта, по вине которого происходит изъятие собственности; 

-убедительное, лишенное прозрачных фраз описание условий и целей изъятия собственности;

-обеспечение соразмерности и равенства при изъятии собственности. Принимая закон об изъятии собственности, законодатель обязан тщательно взвесить все «за» и «против» проекта. Недопустимой является презумпция необходимости реализации проекта. Лишь только объективная оценка плюсов проекта для достижения общественного блага может оправдать столь интенсивное вмешательство в индивидуальное право собственности.

При этом КС подчеркнул: чем менее очевидной является пригодность проекта для достижения общественного блага, тем жестче предъявляемые к законодателю требования относительно целей изъятия собственности. Реализация проектов, лишь косвенно направленных на удовлетворение публичных потребностей, несет в себе большую опасность злоупотреблений. Государство должно развеять любые подозрения в отношении конкретного проекта, подробно описав условия и цели изъятия собственности.

 Нерыночная компенсация

Часть 3 статьи 14 ОЗ предусматривает также необходимость регулирования характера и размеров возмещения в случае изъятия собственности. Возмещение определяется на основе справедливого учета публичных интересов и интересов заинтересованных лиц. ОЗ осмысленно отказывается от необходимости рыночной компенсации, тем самым оставляя органам государственной власти «пространство для маневра». Определение характера и размера компенсации в конкретном случае оставлено на усмотрение законодателя, который, оценивая конкретную ситуацию (состояние государственных финансов, важность проекта для достижения общественного блага, необходимость защиты законных интересов граждан, объем изъятия собственности и т.д.) регулирует вопросы компенсации.

Тем самым, основным звеном немецкой конституционно-правовой доктрины является анализ допустимости отчуждения собственности. Вопросы компенсации изъятой собственности отнесены к компетенции законодателя, который, в свою очередь, обладает достаточно широкой свободой действия.

 Что у нас?

Конституционное регулирования права собственности в Российской Федерации имеет прежде всего исторически обусловленные особенности: нормирование права собственности на землю (статья 36), защита частной собственности как один из элементов свободы экономической деятельности, которая, обладая высшей юридической силой, в свою очередь, признается основой конституционного строя Российской Федерации (статья 8). Ограничения права частной собственности допустимы исключительно на основе статей 35, 36, 55 Конституции РФ.

Часть 3 статьи 35  предусматривает возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Отдельного внимания заслуживает процедура передачи земельных участков в рамках подготовки к Олимпийским Играм в Сочи. Именно в этом контексте достаточно отчетливо проявляется конфликт публичных интересов (проведение престижного мероприятия, создание современной инфраструктуры) и права собственности граждан, находящиеся под охраной государства.

Нормативной основой изъятия земель является статья 15 федерального закона N310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (так называемый Олимпийский закон).

Изъятие в соответствии с настоящей статьей земельных участков, находящихся в частной собственности, может осуществляется в собственность Российской Федерации в целях размещения олимпийских объектов федерального значения, в собственность Краснодарского края (размещение олимпийских объектов краевого значения), а также

в собственность муниципального образования город-курорт Сочи при изъятии в целях размещения олимпийских объектов муниципального значения.

Формирование соответствующих перечней изымаемых участков отнесено в зависимости от получателя полученного в ходе изъятия земельного участка к ведению Правительства РФ, субъекта федерации или компетенции муниципального образования. Тем самым уже на законодательном уровне дается подробное описание проекта, ради которого производится изъятие земель. Кроме того, строительство различных спортивных и инженерных объектов приравнивается к общественному благу. То есть достижение поставленных целей становится в определенном смысле публичным интересом.

В соответствии с частью 6 статьи 15 Олимпийского закона, полномочия РФ по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд, а также по подготовке и принятию решений о резервировании земель в целях размещения олимпийских объектов федерального значения переданы Краснодарскому краю. Соответствующий департамент администрации Краснодарского края вправе обращаться в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов федерального значения. Выполнение «олимпийских» функций финансируется из федерального бюджета в виде субвенций.

Решение об изъятии земельных участков принимается администрацией Краснодарского края. Основанием для принятия соответствующего решения является заявление госкорпорации «Олимпстрой» или заявления организации, осуществляющей строительство олимпйского объекта федерального значения. В течение семи дней со дня принятия такого решения органы государственной власти обязаны уведомить тех граждан, чьи интересы затронуты изъятием земельного участка.

Отдельного внимания заслуживает вопрос компенсации убытков, вызванных изъятием земельного участка. Для проведения соответствующей оценки администрация Краснодарского края привлекает оценщиков на основе договора, который она заключает совместно с госкорпорацией. Оценщик обязуется представить отчет в течение не более чем 30 дней со дня заключения договора. Оценка производится на указанный администрацией Краснодарского края в задании на оценку день, который не может более чем на шесть месяцев предшествовать дню, когда правообладателю изымаемых объектов недвижимого имущества была предоставлена возможность ознакомления с проектом соглашения о выкупе земельного участка. Проведение оценки оплачивается госкорпорацией.

После получения отчета об оценке Администрация Краснодарского края разрабатывает проект соглашения, заключаемого в связи с изъятием земельных участков и обеспечивает возможность ознакомления с ним.

К обязательным пунктам такого соглашения относятся:

- выкупная цена земельных участков;

- размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием;

- рыночная стоимость земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков.

Взамен изымаемых в целях размещения олимпийских объектов федерального значения земельных участков граждане могут выбирать между:

- земельными участками и расположенными на них индивидуальными жилыми домами;

- жилыми помещениями в домах блокированной застройки или в многоквартирных домах, передаваемых в право собственности или на основе договора социального найма;

- денежной коменсацией.

По статистике департамента Краснодарского края по реализации полномочий при подготовке зимних олимпийских игр 2014 года, 1611 соглашение предусматривает денежную компенсацию, 231 - передачу индивидуальных жилых домов. В 153 случаях департаментом были переданы квартиры в собственность. 381 квартира передана по договору социального найма (http://www.olympdep.ru/).

Кроме того, в соответствии с частью 4.1. статьи 15 Олимпийского закона, создается маневренный фонд для предоставления жилых помещений маневренного фонда гражданам, которые являлись собственниками изъятых в целях размещения олимпийских объектов индивидуальных жилых домов или жилых помещений в многоквартирных домах на период проведения процедуры изъятия земельного участка.

 Позитив и негатив

Рассматривая описанный механизм изъятия земельных участков через призму закрепленного в части 3 статьи 55 Конституции РФ принципа соразмерности ограничения прав и свобод гражданина, можно выделить негативные и позитивные стороны «олимпийского изъятия».

Критически стоит отнестись к отбору оценщиков. Согласно Олимпийскому закону, выбор оценщика осуществляется компетентным органом государственной власти, на плечи которого позднее ложится обязанность компенсации в том размере, который был установлен оценщиком. Объективность результатов такой экспертизы представляется крайне сомнительной.

Позитивным представляется разнообразие компенсационных моделей. Пострадавшим от олимпийского строительства гражданам предоставляется возможность выбора между различными видами компенсации. Тем самым, они освобождаются от необходимости продажи земли, если они хотят сменить место жительства.

Хотелось бы верить, что такое разнообразие компенсационных моделей послужит примером при принятии будущих нормативно-правовых актов, особенно ввиду приближающегося Чемпионата мира по футболу 2018 года, право проводить который получила Российская Федерация.

 Разность подходов

 В сравнительно-правовом разрезе можно выделить два возможных подхода к проблеме перевода земли в государственную собственность.

В ФРГ вопрос необходимости изъятия земельного участка выдвигается на первый план. В соответствии с конституционной доктриной, законодатель обязан внимательно рассмотреть целесообразность перевода земельного участка в госсобственность.

В России избран иной подход. В сравнении с Германией, в российской конституционно-правовой теории дается более широкое толкование термина «общественное благо», так что взвешивание всех «за» и «против» вызывает меньший интерес. Основной заботой законодателя и органов исполнительной власти является обеспечение справедливой компенсации в связи с утерей собственности.

Код для вставки в блог