Поддержка государственно - частного партнерства - как это работает в Германии

1. Введение

Институт государственно-частного партнерства (ГЧП) зародился в Великобритании в начале 80-х годов ХХ века и за относительно небольшой период времени доказал свою высокую эффективность. Для Федеративной Республики Германия тема реализации инфраструктурных проектов на основе ГЧП является чрезвычайно актуальной. Это объясняется большим износом послевоенной инфраструктуры, инфраструктурной отсталостью федеральных земель Восточной Германии, а также серьезным недостатком финансовых средств у ответственных за инфраструктуру органов государственной и муниципальной власти.

При этом в контексте осуществления инфраструктурных и других социально значимых проектов органы государственной власти играют «двоякую» роль. С одной стороны, осознавая невозможность эффективного воплощения проекта «в одиночку», они являются «заказчиком» и проводят тендеры на привлечение частных инвесторов.

С другой стороны, органы государственной власти стремятся к созданию благоприятного инвестиционного климата, способного обеспечить приток средств, занимая позицию «регулятора» на рынке ГЧП. Анализируя накопленный опыт, государство выделяет существующие дефициты, мешающие применению ГЧП, а также создаёт стандарты, позволяющие упростить процедуру создания новых проектов. Исполняя роль регулятора, органы государственной власти ФРГ избрали системный подход, о котором и пойдет речь в этой статье.

2. Направления деятельности ГЧП-центров

а). Единая концепция внедрения ГЧП

Согласно разработанной федеральным и земельными правительствами Германии единой концепции, основной целью создания ГЧП-центров является повсеместное внедрение на практике института государственно-частного партнерства. Опираясь на выводы экспертной комиссии при Главном Союзе Немецкой Строительной Индустрии (Beratergruppe - «PPP im öffentlichen Hochbau»), чиновники всех уровней едины в том, что ГЧП в будущем должно стать полноценной альтернативой «классическим» моделям реализации социально значимых проектов.

Исходя из поставленной цели, выделены два основных элемента стратегии внедрения ГЧП:- разработка с учётом специфических отраслевых требований, единых для всей территории ФРГ процедурных стандартов реализации ГЧП-проектов; - разработка единых стандартов коммуникации.

Первый из элементов позволяет создать однородный рынок ГЧП. Это, в свою очередь, может повысить его конкурентоспособность по отношению к ГЧП-рынкам других стран. Кроме того, ввиду стандартизации разработки и применения проектов на практике могут быть снижены расходы на заключение сделок, что послужит дополнительным толчком к более широкому применению института ГЧП на всей территории ФРГ.

Разработка единых стандартов коммуникации и оптимизация процессов обмена информацией между участниками будущих проектов cо стороны государства и частного бизнеса позволят повысить привлекательность использования института ГЧП.

Основной преградой повсеместному применению ГЧП на практике является дефицит информации и следующее из этого обстоятельства наличие предубеждений относительно использования механизмов ГЧП. Поэтому одним из элементов стратегии должна стать активная информационная работа в этом направлении.

Воплощение этой концепции возможно только при создании необходимой организационно-правовой инфраструктуры. При этом необходимо учитывать следующие структурные предпосылки:- возможность прямой или косвенной интеграции всех потенциально заинтересованных государственных игроков. В новой организации должны быть представлены интересы федерального правительства, включая интересы отдельных отраслевых министерств, земельных правительств, а также муниципально-территориальных образований или их союзов. Тем самым, новая организация должна занимать промежуточное место в структуре органов государственной и муниципальной власти.- добровольная основа участия государственных игроков. Принуждение к участию в развитии института ГЧП является контрпродуктивным.

Привлекательность новой структуры должна быть обеспечена системой (финансовых) поощрений, а также высоким качеством её работы.

б).Воплощение разработанной концепции на практике

Исходя из цели повсеместного внедрения механизмов ГЧП на практике, в ФРГ была развита разветвленная инфраструктура центров поддержки ГЧП. Такие центры присутствуют на уровне отдельных федеральных земель (оперативные группы развития ГЧП), а также на федеральном уровне.

Для более чёткого анализа их деятельности необходим сегментный подход, то есть в первую очередь должны быть рассмотрены необходимые для реализации концепции функции. И только после этого должен быть изучен вопрос внутренней организации ответственных за выполнение этой функции организаций. Ему автор собирается посвятить отдельную статью.

Рассматривая опыт ФРГ по поддержке внедрения ГЧП, можно выделить четыре сегмента деятельности федерального центра и оперативных групп на земельном уровне:

- проектный;- консультационный;- научно-методический;- координационный.

аа).Проектный сегмент

Проектный сегмент включает меры, связанные с подготовкой, организацией и реализацией конкретных проектов с использованием механизмов ГЧП. Согласно принятой в ФРГ единой концепции, деятельность центров не должна быть связана с самостоятельной реализацией конкрентых проектов. Их участие должно ограничиваться предоставлением консультаций заинтересованным органам государственной власти. Кроме того, возможно создание и реализация пилотных проектов. В этом контексте показателен опыт, полученный при реализации проекта перестройки спортивного комплекса Якоба Фрейя в Гейдесхайме.

Специалисты из оперативной группы земли Рейнланд-Пфальц исследовали экономическую обоснованность применения механизмов ГЧП в рамках капитального ремонта объекта и взяли на себя роль «мотора» проекта, разработав индивидуальную ГЧП-модель, которая соответствовала интересам и Гейдесхайма, и частного инвестора. Инвестор обязался гарантировать определённое состояние спортивного комплекса на протяжении 20 лет и проводить за свой счёт раз в 10 лет обновление искусственного газона, соответствующего заранее определённым стандартам.

В свою очередь Гейдесхейм обязался покрывать расходы, связанные с текущим обслуживанием спортивного комплекса, операторам которого становится частный инвестор. Тем самым сторонам удалось согласовать правовой режим, который позволяет инвестору через 20 лет полностью окупить затраченные средства, а государству на ближайшие 30 лет - сэкономить средства на капитальный ремонт спортивного комплекса и получить спортивный объект высокого класса.

На основании проведенной работы сотрудники оперативной группы смогли сделать ряд выводов и разработать рекомендации для осуществления ГЧП-проектов в области спорта для органов государственной власти земли Рейнланд-Пфальц. В связи с этим можно говорить о том, что проект в Гейдесхейме носил пилотный характер, позволив накопить оперативной земельной группе опыт, необходимый для реализации будущих проектов.

Однако не стоит забывать о том, что такое участие всегда должно носить пилотный характер. Подготовка и реализация конкретных проектов должна, прежде всего, быть обязанностью отраслевых ведомств федерального и земельных правительств, а также муниципальных образований - так как реализация инфраструктурных и прочих социально значимых проектов относится к предмету их исключительному ведения.

бб).Консультационный сегмент

Как уже было сказано выше, основной функцией организаций по поддержке развития ГЧП в ФРГ является консультативная деятельность. Исходя из уже представленных элементов единой стратегии внедрения ГЧП, земельные оперативные группы и созданное на федеральном уровне акционерное общество (АО) ГЧП уделяют особое внимание содействию при осуществлении конкретных проектов.

Процесс передачи необходимых знаний происходит в рамках оказания консультаций заинтересованным органам государственной власти при осуществлении конкретных проектов. Особенное внимание при этом уделяется передаче знаний и поддержке участников проекта на его ранних стадиях. Чаще всего земельные оперативные группы и АО ГЧП выступают в роли независимых экспертов, которые оценивают пригодность института ГЧП к конкретному проекту, изучают вопросы окупаемости, а также дают рекомендации относительно подходящей модели финансирования проекта.

Тем самым они в некоторой мере проливают свет на институт ГЧП, передавая накопленные знания участникам проекта и повышая их готовность к применению этого института на практике.

вв).Научно-методический сегмент

В своей работе «Государственно-частное партнерство» Виктор Кабашкин абсолютно верно отмечает новизну института ГЧП для администрации региона. Процедура применения «классических» схем организации государственных закупок состоит из известных шагов: определения основного источника финансирования проекта, проектирования, проведения тендера, наем исполнителя, контроль его работы и передача объекта другому представителю государственного сектора.

В связи с тем, что для организации проектов ГЧП необходим принципиально другой процесс реализации, органы государственной власти, как правило, не обладают необходимыми познаниями и не в состоянии следить за развитием института ГЧП на национальном и международном уровне. Таким образом, отсутствует методика применения ГЧП.

Необходимо привлечение «внешней экспертизы» на уровне органов регионального управления.Иными словами, для повсеместного внедрения механизмов ГЧП необходимо создание структур(ы), которая возьмет на себя функции «внешней экспертизы». Она должна на основе национального и международного опыта применения ГЧП на практике заниматься разработкой методических основ для использования ГЧП. Кроме того, особенное внимание должно быть уделено составлению моделей расчёта окупаемости проекта и разработке четких критериев, на основании которых может быть составлено технико-экономическое обоснование проекта.Помимо этого, должны быть разработаны секторальные концепции применения ГЧП, охватывающие весь цикл реализации проекта и описание существующих рисков, а также модели их распределения.

В целях сохранения возможности гибкой реализации проекта, эти концепции должны носить рекомендательный характер. Только когда рынок ГЧП пройдет этап становления и станет стабильным, установится полная и «внятная» система ГЧП, законодатель должен придать этим рекомендательным концепциям обязательный характер.

Итак, под научно-методическим сегментом деятельности следует понимать процесс обобщения и систематизации национального и мирового опыта применения ГЧП, в результате чего должны быть разработаны рекомендательные общие и секторальные концепции применения механизмов ГЧП на практике, охватывающие весь «жизненный цикл» проекта и содержащий перечень возможных моделей.

В ФРГ первопроходцем в этом сегменте деятельности стала Главная Федерация Немецкой Строительной Промышленности (Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.V.). В 2003 году, будучи лоббистом интересов немецких строителей, Федерация собрала группу консультантов, которые разработали методические рекомендации по процедурам применения ГЧП, а также впервые описали возможные модели финансирования социально значимых проектов.

Несмотря на то, что за последние годы были опубликованы другие работы, Концепция 2003 года остается главным справочным трудом на тему процедур применения ГЧП.Основной сферой деятельности земельных оперативных групп и АО ГЧП является, как уже было сказано, обобщение практики применения механизмов ГЧП.

Оценивая эти труды, необходимо отметить их высокое качество и простоту изложения основных тезисов. Эти факторы, в свою очередь, в определенной мере способствуют популяризации механизмов ГЧП, избавляя чиновников от страха перед неизвестным им «феноменом ГЧП».

Таким образом, изучая деятельность органов по поддержке внедрения ГЧП в Германии, следует в первую очередь выделить их научно-методическую работу, которой на нынешнем этапе развития рынка ГЧП уделяется особенное внимание. Перенося немецкий опыт в страны с менее развитыми механизмами ГЧП, считаю важным обратить особое внимание на необходимость разработки общих рекомендации, а также на создание единого терминологического аппарата как обязательных условий повсеместного систематичного внедрения институтов ГЧП.

гг).Координационный сегмент

Еще одним важным сегментом деятельности органов по поддержке развития институтов ГЧП в ФРГ является координационный сегмент. Исходя из структурной предпосылки максимально возможной интеграции потенциальных игроков на рынке ГЧП, земельные оперативные группы уделяют большое внимание информационно-координационной деятельности.

В прошлом на территории ФРГ существовал определенный информационный вакуум по отношению к институту ГЧП. Прежде всего, отсутствовал необходимый терминологический аппарат, а также информация о потенциальных инвесторах и консультантах. Земельные оперативные группы создавались преимущественно с целью заполнения этого вакуума и должны были сыграть роль «мостика» в диалоге между органами государственной и муниципальной власти, инвесторами и фирмами-консультантами, обладавшими опытом структурирования крупных проектов.

Начиная с середины 2000-ых годов, земельные оперативные группы проводят регулярные круглые столы, конференции и семинары с целью предоставления площадки для общения и обмена опытом между представителями органов государственной и муниципальной власти и частного бизнеса. Кроме того, любой муниципалитет может получить от земельной оперативной группы информацию о возможных консультантах, которые могут быть привлечены к участию в проекте в качестве экспертов.

Работа земельных оперативных групп на этом участке заслуживает только похвалы. Именно благодаря этим мероприятиям в ФРГ был заполнен информационный вакуум на уровне органов государственной и муниципальной власти, и, соответственно, повысилась готовность применять механизмы ГЧП на практике.

3. Методические рекомендации

В заключении хотелось бы сформулировать методические рекомендации по развитию органов по поддержке развития ГЧП.

а). Органы государственной власти и представители частного бизнеса должны всесторонне поддерживать все сегменты деятельности органов по поддержке ГЧП.

б). Особое внимание должно быть уделено научно-методическому сегменту деятельности органов по поддержке ГЧП. Требуется разработка терминологического аппарата, равно как и обобщение накопленного национального и международного опыта в сфере ГЧП.

Для успешной реализации проектов на основе ГЧП, бесспорно, необходимы игроки, готовые инвестировать в социально значимые проекты, соответствующая правовая инфраструктура, а также политическая воля. В целом же государственная поддержка способна побороть предрассудки в отношении использования механизмов ГЧП.

Код для вставки в блог