Проблемы осуществления контроля бюджетных и автономных учреждений

Одним из плюсов реформирования системы учреждений называется снижение бремени содержания бюджетных и автономных учреждений, отмена субсидиарной ответственности учредителя-собственника по отношению к указанным типам учреждений, однако, при этом - сохранение контроля за финансовой и имущественной составляющей деятельности учреждений.

В то же время действующее законодательство, даже после внесения в него соответствующих поправок, не содержит ясных и понятных норм, регулирующих осуществление финансового и имущественного контроля деятельности учреждений, что может повлечь нарушение прав самих учреждений или, наоборот, недостаточный контроль со стороны учредителя.

Нормативы проверок

Поскольку учреждение обладает закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом и получает средства из бюджета, контрольно-счетный орган соответствующего уровня может проверить расходование выделенных средств и порядок использования закрепленного имущества. Это закреплено в статье 12 Федерального закона от 11 января 1995 года N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и статьях 9-10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Однако такие контрольные права органов финансового контроля не будут распространяться на денежные средства, заработанные учреждением самостоятельно или полученные иным путем (например, подаренные учреждению), а также на имущество, приобретенное за счет таких средств. Следовательно, указанные финансы и имущество выпадают из сферы государственного и муниципального финансового контроля в понимании главы 26 Бюджетного кодекса РФ.

Очевидно, что основное бремя осуществления контроля ложится на учредителя, которого интересует в первую очередь выполнение бюджетным и автономным учреждением государственного или муниципального задания, а также использование закрепленного за учреждением имущества. При этом практически ни один нормативный акт не содержит системных требований к процедурам осуществления финансового контроля в этой сфере, даже подзаконный. Такой контроль скорее всего будет осуществляться в виде проверок, которые могут быть камеральными и выездными, поскольку именно такой метод контроля рекомендуют использовать Минфин РФ и Минэкономразвития РФ в своем совместном приказе №136н и №526 от 29 октября 2010 года «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением». Можно сделать вывод, что камеральные проверки должны проводиться в месте нахождения учредителя и иметь своим предметом документацию учреждения, а выездные проверки должны осуществляться на территории самого учреждения.

Исходя из положений данного Приказа, для лучшей организации работы учредителю необходимо определить структурное подразделение, уполномоченное осуществлять контроль за выполнением задания, а также формы контроля. Следует также установить периодичность и последовательность действий при проведении проверок; утвердить график проверок; определить объем прав и обязанностей должностных лиц при проведении проверок; порядок информирования проверяемых об их правах и обязанностях; сформулировать требования к оформлению результатов проверки, а также описать меры, которые могут быть приняты по результатам осуществления контроля.

Правильность формулировок

Очевидно, что эффективность контроля и соблюдение прав проверяемых зависят от того, насколько грамотно и подробно учредитель сумеет закрепить указанные моменты в соответствующем документе. При этом для каждой группы учреждений, подведомственной тому или иному учредителю, могут быть сформированы свои правила осуществления контроля за их деятельностью, причем даже в пределах одного публично-правового образования, поскольку на практике данные правила будут формировать отраслевые органы, на которые возложены полномочия и функции учредителя. Если же учредитель не сумеет правильно и точно сформулировать указанные моменты, он сам не сможет достичь нужной степени эффективности осуществления финансового и имущественного контроля, в том числе не сможет воздействовать на учреждение в целях исправления ситуации.

В целях предварительной проверки расходования бюджетных средств учреждением, учредитель должен проконтролировать составление плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, хотя сам план как документ учреждение составляет самостоятельно. В данном контексте обратите внимание на Приказ Минфина России от 28 июля 2010 года № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения». Учреждение формирует план на этапе составления проекта бюджета на очередной финансовый год (либо на очередной финансовый год и плановый период, если в данном публично-правовом образовании бюджетное планирование рассчитано на три года), исходя из представленной органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, информации о планируемых объемах расходных обязательств по различным показателям.

Впоследствии предварительные показатели плана уточняются и приводятся в соответствие с утвержденными показателями бюджета соответствующего уровня, что позволит проконтролировать расходование всех бюджетных средств, выделенных учреждению, в том числе инвестиций, так называемых «субсидий на иные цели», средств на развитие автономных учреждений.

Отсутствие системного подхода

Учредитель может осуществлять предварительный контроль за деятельностью бюджетных и автономных учреждений в части совершения ими крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения. В автономном учреждении, в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения.

Кроме того, в автономных учреждениях требуется предварительное одобрение наблюдательного совета также для сделок, в отношении которых имеется заинтересованность. Однако наблюдательный совет в автономном учреждении состоит не только из представителей учредителя, но и из иных лиц, в том числе представителей самого учреждения и сторонних лиц, поэтому нельзя сказать, что учредитель способен в абсолютном большинстве случаев повлиять на совершение таких сделок в автономном учреждении.

Основным способом последующего контроля является получение учредителем отчета о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества. Приказ Министерства финансов РФ от 30 сентября 2010 года №114н утвердил общие требования к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.

При этом законодательство не предусматривает четкого алгоритма действий учредителя в случае выявления нарушений со стороны учреждения. Также в нем не описаны варианты возможного властного воздействия на учредителя.

Таким образом, можно наблюдать, с одной стороны, расширение финансовой самостоятельности бюджетных и автономных учреждений, что провозглашалось одной из целей реформы государственных и муниципальных учреждений, с другой стороны – отсутствие системного подхода к осуществлению контроля над финансами и имуществом учреждений.

Код для вставки в блог