Проблемы функционирования государственных и муниципальных учреждений в условиях реформирования

Государственные и муниципальные учреждения существуют в первую очередь для оказания государственных и муниципальных услуг, а финансирование их деятельности осуществляется за счет субсидий из бюджета соответствующего уровня. В настоящее время в условиях перехода к новой системе финансирования учреждений уже можно выделить несколько основных практических проблем.

Определения и терминология

В соответствии с федеральным законодательством выделяются две основные категории государственных и муниципальных услуг. Так, Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) определяет государственные (муниципальные) услуги (работы) как услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями, и, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами (статья 6). При этом оказание таких услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями всех уровней осуществляется в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (статья 69.2 БК РФ).

В то же время нормы Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» определяют государственную (муниципальную услугу), как деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий соответствующего органа публичной власти.При этом понятие услуг и работ используется также в гражданском и налоговом законодательстве, имея там несколько иное содержание, и ориентируясь, прежде всего, на потребителя (получателя) услуги.

Таким образом, в действующем законодательстве РФ отсутствует единое понимание государственной и муниципальной услуги, что влечет определенные сложности, например, при налогообложении государственных и муниципальных услуг.Отсутствие единых принципов и методических рекомендаций выделения и классификации государственных и муниципальных услуг, а также отсутствие хотя бы примерного перечня таких услуг по отраслям и показателей их качества приводит к необходимости выработки подходов к определению и классификации услуг каждым публично-правовым образованием самостоятельно, без надлежащей унификации подхода к разработке подобных документов.

Имущество учреждений

Все государственные и муниципальные учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления, независимо от своего типа (казенное, бюджетное или автономное). При этом субсидиарная ответственность собственника публично-правового образования остается только по отношению к казенному учреждению. В результате общее для всех учреждений вещное право оперативного управления для различных типов учреждений приобретает разное содержание.

В соответствии со статьей 298 Гражданского кодекса РФ, казенное учреждение вообще не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Понятие «собственность учреждения» в законодательстве отсутствует. Таким образом, можно сказать, что не существует собственности учреждений, все их имущество является собственностью учредителя - публично-правового образования - даже в том случае, если оно приобретено за счет средств, заработанных учреждением в результате приносящей доход деятельности.

При этом в последнем случае учреждение сохраняет право свободного распоряжения таким имуществом, но не получает прав собственности на него. Собственник, в свою очередь, очень ограничен в распоряжении данной категорией имущества, практически не оказывая влияния на него, но при этом сохраняя право на данное имущество, например, при ликвидации учреждения.В результате очень ограниченное право оперативного управления в данном случае приобретает достаточно широкое наполнение – от жестких рамок по отношению к казенному учреждению до значительных полномочий автономных и бюджетных учреждений.

Сложность финансовых отношений

После окончания переходного периода целевые средства, поступающие от лиц, желающих поддержать казенное учреждение, должны будут считаться доходами бюджета в соответствии со статьей 41 БК РФ, и не останутся в распоряжении самого учреждения. При этом, по мнению Министерства финансов РФ (письмо от 17 мая 2011 года № 02-03-09/20-16), при поступлении в соответствующий бюджет бюджетной системы целевых средств сверх объемов, утвержденных решением о бюджете, на сумму указанных поступлений могут быть увеличены бюджетные ассигнования главным распорядителям бюджетных средств для последующего доведения до конкретного казенного учреждения лимитов бюджетных обязательств для осуществления целевых расходов в порядке, установленном соответствующим финансовым органом и в случае, если решением о бюджете предусмотрена увязка соответствующих доходов и расходов.

Отсутствие субсидиарной ответственности собственника по отношению к обязательствам бюджетных и автономных учреждений может повлечь на практике возникновение достаточно сложной ситуации по выполнению государственного или муниципального задания. Так, например,ответственность бюджетного или автономного учреждения может вытекать из обязательств, возникших вследствие причинения вреда физическому лицу, и возместить такой вред учреждение должно самостоятельно, не перекладывая ответственность на учредителя. Поскольку автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях и размещать там свои финансовые средства, исполнение судебного решения по возмещению вреда за счет таких средств будет происходить без соблюдения принципа иммунитета бюджета, так как средства на счетах в кредитных организациях данным принципом не защищаются. В этом случае могут быть списаны со счетов и те средства, которые были выделены в виде субсидии на выполнение государственного и муниципального задания. Но обязательств по выполнению задания при этом с учреждения никто не снимет. Тогда учреждение должно будет изыскивать средства на выполнение задания самостоятельно, в том числе - за счет полученных им средств от приносящей доход деятельности.

Во избежание возникновения подобной ситуации уместно рекомендовать такому типу учреждений открывать лицевые счета для зачисления на них бюджетных средств, а счета в кредитных организациях открывать при желании лишь для зачисления на них средств от приносящей доход деятельности и т.п. доходов.Кроме того, при принятии решения о размещении средств на счетах в кредитной организации следует помнить о том, что кредитная организация, в отличие от казначейства или финансового органа, может обанкротиться или у нее может быть отозвана лицензия, а средства юридических лиц на счетах, в отличие от средств физических лиц, не защищены инструментами обязательного страхования.

Бремя содержания

Отсутствие субсидиарной ответственности учредителя по долгам самого бюджетного или автономного учреждения также может вызвать настороженное отношение контрагентов, привыкших к возможности в случае необходимости взыскать долги учреждения с публично-правового образования как учредителя. Отсутствие дополнительной гарантии исполнения обязательств учреждения со стороны собственника может повлечь на практике требование дополнительных гарантий со стороны учреждения, например, внесения аванса и т.п.Если по отношению к казенным учреждениям собственник несет обязанность содержания их имущества в полном объеме, в случае с автономным или бюджетным учреждением он обязан финансово обеспечивать только содержание закрепленного за ними имущества. Финансовое обеспечение содержания остального имущества, в том числе приобретенного за счет средств, полученных учреждением от приносящей доход деятельности, осуществляется за счет самого бюджетного или автономного учреждения.

При принятии решения об изменении типа учреждения следует рассчитать бремя содержания имущества учреждения, которое будет распределено между учредителем и самим учреждением. При определении перечня недвижимого и особо ценного движимого имущества учреждению следует обращать внимание на включение в список имущества, чье содержание (включая ремонт, обслуживание, налогообложение) будет достаточно дорогим. Если стоимость содержания такого имущества, включая налог на имущество организаций, будет значительной, учреждению разумнее включить такое имущество в список переданного учредителем как особо ценного, поскольку тогда бремя содержания этой собственности ляжет на учредителя, а не на учреждение, которое при этом потеряет право свободно распоряжаться таким имуществом.

Что делать

Таким образом, следует найти наилучший баланс между необходимостью содержать имущество и желанием распоряжаться им самостоятельно так, чтобы не потерять указанное имущество и обеспечить полноценное осуществление учреждением своей основной деятельности.

При этом самому учредителю следует помнить о том, что, предоставляя учреждению право заниматься приносящей доход деятельностью, следует наделить его для этого достаточным имуществом и дать ему возможность заработать как минимум на содержание данного имущества. Однако следует учитывать, что учреждения также вправе использовать переданное ему особо ценное имущество движимое имущество и недвижимое имущество для осуществления деятельности, закрепленной в уставе, в том числе приносящей доход.

Сложность в расчете финансового обеспечения содержания такого имущества в данном случае будет заключаться в том, что не всегда на практике можно точно рассчитать долю имущества, используемую для осуществления основных видов деятельности учреждения, и приносящую доход, даже в случае сдачи имущества в аренду.

Код для вставки в блог