Основные направления создания «электронного правительства» в России

До сегодняшнего дня электронное правительство в Российской Федерации не работает на необходимом уровне, о чем, выступая на первом заседании Совета по развитию информационного общества в России, сообщил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.

Президент подверг критике недопустимо низкий уровень применения информационных технологий в деятельности органов государственной власти. В частности было отмечено следующее:

- «по индексу развития так называемого «электронного правительства» Россия достигла 92-го места»;

- «внутренний документооборот как велся, так и ведется на бумаге, а компьютеры в основном используются, по сути, как пишущие машинки»;

- «только на рассылку нормативных документов по ведомствам ежемесячно уходят тонны бумаги»;

- «не внедрены электронные государственные услуги для граждан. За редким исключением, нет вообще возможности отправить с личного компьютера никакого заявления или проследить за прохождением своей бумаги в том или ином ведомстве, получить электронную справку по системе электронного единого окна»;

- «не создан единый портал государственных и муниципальных услуг, на котором граждане могли бы в полном объёме получить информацию по всем услугам федеральных, региональных и муниципальных структур власти»;

- «нужны программы цифровизации крупных архивов, библиотечных, музейных фондов».

На ежедневном бытовом уровне эти отставания выглядят так. До сих пор в миллионах организаций России бухгалтер подписывает бумажную платежку у руководителя и везет ее в банк. Министерство образования и науки терпеть не может дистанционных образовательных технологий и требует для аккредитации наличия площади для размещения студентов и необходимое количество напечатанных методичек. Попробуйте сегодня зарегистрировать права на недвижимое имущество через Интернет без десятка сложнейших документов с множеством печатей, сданных в окошко после многодневной очереди. В наших судах все судопроизводство основано только на бумажных документах. Любой чиновник знает, что поручения расписываются на «уголках» и до самого нижнего исполнителя доходит слабо читаемая копия с пятью—десятью «углами» от самого верха. Мы пользуемся мобильными телефонами и компьютерами, элементная база которых изготовлена далеко за пределами России. Ядерный реактор в МИФИ защищает компьютерная система и охранники с собакой.

Подводя итоги своего выступления, Президент Российской Федерации отметил: «Несмотря на кризисные сложности, мы должны в ближайшие два года создать и информационные, и институциональные предпосылки для интеграции в глобальное информационное общество».

Предпосылкой создания электронного правительства стало подписание главами «восьмерки» 22 июля 2000 года Окинавской хартии глобального информационного общества, в которой отмечается, что информационно-коммуникационные технологии сегодня стали одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование общества. Их революционное воздействие касается образа жизни людей, их образования и работы, а также взаимодействия правительства и гражданского общества. Сейчас в условиях глобального кризиса информационно-коммуникационные технологии становятся жизненно важным стимулом развития мировой экономики. Они дают возможность всем частным лицам, фирмам и сообществам, занимающимся предпринимательской деятельностью, более эффективно и творчески решать экономические и социальные проблемы.

В целом Окинавская хартия провозглашает либеральную парадигму государственного управления развитием информационно-коммуникационных технологий и информационного общества. В ней подчеркивается важность частного сектора, свободной конкуренции, демократических процедур. Задача государства в данной концепции сводится к проблематике создания свободной, конкурентной среды, предсказуемой, не дискриминационной политики и нормативной базы.

Огромное значение Окинавская хартия придает преодолению цифрового неравенства. Развитие информационного общества невозможно без развития человеческих ресурсов, более полного использования интеллектуального резерва всех людей на планете. Преодолеть информационное неравенство можно, только объединив усилия правительств и гражданского общества.

В документе также отмечается, что устойчивость глобального информационного общества основывается на демократических ценностях, стимулирующих развитие человека, таких как свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей, подтверждается обязательство в продвижении усилий правительств по укреплению соответствующей политики и нормативной базы. Подтверждается право каждого человека на возможность доступа к информационным и коммуникационным сетям, а также необходимость повышения уровня доступности власти для всех граждан путем активного использования информационных компьютерных технологий в режиме реального времени в государственном секторе. Декларируется стремление эффективного сотрудничества между правительствами и гражданским обществом.

Разрабатываемые информационные сети должны обеспечивать быстрый, надежный, безопасный и экономичный доступ к информационным ресурсам. Отмечая значение частного сектора экономики в разработке информационных и коммуникационных сетей, Окинавской хартией подтверждается задача правительств в создании нормативно-правовой базы, необходимой для информационной общества с учетом принципов эффективного партнерства между государственным и частным сектором.

Отмечается, что усилия международного сообщества, направленные на развитие глобального информационного общества, должны сопровождаться согласованными действиями по созданию безопасного и свободного от преступности киберпространства.

Напомню, что Правительством Российской Федерации Концепция формирования электронного правительства была утверждена 16 августа 2007 года. Согласно этой концепции, под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счёт широкого применения информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.

Таким образом, электронное правительство – это такой способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии. (Электронное правительство не является дополнением или аналогом традиционного правительства, а лишь определяет новый способ взаимодействия на основе активного использования ИКТ в целях повышения эффективности предоставления государственных услуг.)

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:

- повышение качества и доступности, предоставляемых гражданам и организациям, государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

- повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

- повышение качества административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

Принимая во внимание актуальность поставленных задач, необходимо продолжать поиск путей решения, уделяя особое внимание практическим вопросам перехода к электронному документообороту в органах государственной власти, а также специальным аспектам внедрения электронного документооборота и архива, таких как: создание электронных архивов, фондов и библиотек, порталов государственных услуг; включая электронный документооборот в е-медицине и е-судопроизводстве, особое внимание следует уделить вопросам организации защищенного электронного документооборота.

Одной из многочисленных причин неудачи в формировании электронного правительства является бездействие закона «Об Электронной цифровой подписи», поскольку его авторы не могли осознать, что понять пятиэтажное определение электронной цифровой подписи не в состоянии ни один классический юрист, не имеющий технического образования.

Если говорить только о сфере юстиции, в самом широком понимании этого направления, то в качестве иллюстрации приведу документ, в разработке которого я лично принимал участие как эксперт Комитета по информационным технологиям и праву Совета Европы. Это Рекомендации Совета Европы № 2 и № 3 от 28 февраля 2001 г. В соответствии с указанными документами государство обязано осуществлять через Интернет:

– безвозмездный доступ к правовым актам всех уровней (в России – федеральный, субъекта федерации, муниципальный);

– к регистрам и реестрам, созданным за счет средств бюджетов указанных уровней (кадастр, регистр населения, прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.д.);возможность проведения судебного процесса без присутствия сторон в зале судебного заседания.

Рекомендации Rec (2001)2, касающиеся устройства и переустройства систем с минимальными затратами, посвящены стратегическим вопросам планирования информационных правовых систем, включая систему судопроизводства, а также организации эффективного управления процессом.

В настоящее время с учетом рекомендаций Совета Европы и европейского опыта в данной области необходимо проводить поиски опытных путей на введение новых систем реорганизации или замены системы судебного управления и компьютеризованных правовых информационных систем на международном уровне. Необходимо также установить соответствующий уровень науки и техники относительно информационных технологических систем в правовом секторе с учетом общего знаменателя тенденций в этой области в Европе, что позволит улучшить качество, действенность и эффективность правового регулирования и правосудия в государствах – членах Совета Европы, что имеет большое значение для модернизации систем правосудия и правовых информационных систем на международном уровне.

Рекомендации Rec (2001)3 по предоставлению судам и оказанию других правовых услуг гражданам с помощью новых технологий определяют основные стандарты, рекомендованные Советом Европы при создании баз данных правовой информации, электронных реестров и судебных систем и обеспечении доступа граждан к информации, хранящейся в указанных системах. Данные Рекомендации предполагают осуществление правосудия с помощью новых информационных технологий, типа Интернета, при условии соблюдения информационной безопасности.

Вышеназванные рекомендации затрагивают такие важные вопросы, как охрана персональных данных, внедрение электронной цифровой подписи.

За время моего участия в Комитете экспертов Совета Европы по информационным технологиям и праву ежегодно рассматривались вопросы создания, ведения и использования баз данных правовых актов Российской Федерации, в том числе: банка данных международных договоров; фонда федерального законодательства; федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; государственного реестра нормативных правовых актов органов исполнительной власти; государственного реестра соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Особую актуальность имеют вопросы создания и ведения государственных регистров и реестров, в том числе Единого государственного реестра политических партий, общественных и религиозных объединений. Предоставлялась информация о создании единых государственных реестров юридических лиц, коллегий адвокатов; базы данных службы судебных приставов.

В рамках участия в рабочей группе экспертов России и Совета Европы по вопросам разработки системы классификации правовой информации и другим проблемам, связанным с правовыми информационными базами данных, в целях повышения эффективности обмена правовой информацией обсуждались вопросы о создании правового тезауруса, единого классификатора, автоматического рубрицирования правовых актов, единых стандартах обработки правовой информации, проблемах опубликования нормативных правовых актов.

Разработка и принятие единых стандартов позволят реализовать Рекомендации № 3 Комитета министров Совета Европы от 28 февраля 2001г. об обеспечении доступа граждан к информации о нормативных правовых актах, различным регистрам и реестрам, о внедрении в деятельность судов автоматизированных информационных технологий, обеспечивающих гражданам возможность в режиме удаленного доступа участвовать в судебных заседаниях в соответствии с процессуальным законодательством и получать необходимую информацию.

Изучая материалы по построению государственной автоматизированной системы «Правосудие», читая многочисленные пункты об удалении пыли в компьютерах, восхищаешься глубиной их проработки. Однако когда и каким образом будут реализованы многолетние рекомендации Совета Европы о введении безбумажного судебного процесса из них не понятно.

Наши «успехи» в становлении электронной торговли, одном из главнейших направлений формирования электронного правительства, прекрасно иллюстрирует поход в отделение Сбербанка (по старому – сберкассу) с целью оплаты коммунальных платежей и других счетов.

Здесь, как правило, всегда есть одна очередь из пенсионеров, стоящих за получением наличных денег со сберкнижки, что доказывает отсутствие возможности, сидя у себя на кухне, пользоваться технологиями электронных денег. При этом, например, большое удивление иностранцев вызывает то, что по данной сберкнижке можно получить деньги только в конкретном отделении сбербанка. И есть вторая очередь, из перешедших от первого окошечка, и стоящих в другое, где происходит оплата огромного вороха квитанций за наличные деньги. Чувство восторга вызывает разрывание сотрудницей сберкассы с помощью своеобразной треугольной линейки квитанции пополам, одна половина которой остается в отделении и затем почтой направляется в адрес поставщика услуги, а другая – отдается в руки плательщика и может быть впоследствии предъявлена как доказательство платежа, если первая половина квитанции потеряна.

Этой ситуации могло бы и не быть, и проблема разрешилась бы принятием Закона «Об электронной торговле», проект которого уже десять лет пытается рассмотреть Государственная Дума.

В Российской Федерации до сих пор остаются неурегулированными вопросы участия России в мировой системе электронной торговли или, что вероятно правильнее, электронной коммерции, поскольку не вполне корректным является отождествление слова «торговля» с такими, например, сделками, как банковский счет, доверительное управление имуществом, простое товарищество, публичное обещание награды, публичный конкурс.

Электронная торговля – это предпринимательская деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, которая осуществляется с использованием электронных сообщений.

По мнению создателей проекта, соответствующий Федеральный закон должен регулировать отношения, возникающие при использовании электронных сообщений в целях совершения сделок и иных юридических действий в электронной торговле; определять особенности заключения договоров в электронной торговле; закреплять права лиц, приобретающих товары, работы, услуги с использованием электронных сообщений; а также устанавливать требования к профессиональным участникам электронной торговли, лицам, оказывающим услуги в отношении электронных сообщений, саморегулируемым организациям участников электронной торговли.

Следующее направление связано с подписанием Министром образования от имени Российской Федерации 19 сентября 2003 года Болонского соглашения, предусматривающего, что в 2010 году в России вводятся две ступени высшего образования

– бакалавр и магистр – вместо диплома специалиста, и только одна ступень высшей квалификации

– доктор философии вместо кандидата и доктора наук.

Ученое звание доцента и профессора исчезает вообще (остается только название должности). Должны быть ликвидированы все государственные учреждения высшего образования, а вместо них путем слияния образованы крупные национальные университеты с организационно-правовой формой в виде автономной некоммерческой организации. И, наконец, вводится система кредитно-модульного принципа получения знаний с применением дистанционных образовательных технологий, которая полностью изменяет столь привычную систему сидения в аудитории с тетрадочкой в клеточку и шариковой ручкой с целью записи слов выступающего у доски лектора. Получение знаний будет происходить через Интернет: видеолекции, компьютерные тесты, текстовые и аудиофайлы учебников и методических пособий, даже сдача зачетов и экзаменов может производиться в интерактивном режиме без непосредственного контакта студента с преподавателем.

Дистанционное обучение – это способ организации процесса обучения, основанный на использовании современных информационных и телекоммуникационных технологий, позволяющих осуществлять обучение на расстоянии без непосредственного контакта между педагогическим работником и обучающимся.

«Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и педагогического работника».

Правовые основы дистанционного обучения содержатся в Законе РФ «Об образовании» . Порядок использования дистанционных образовательных технологий утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации «Об использовании дистанционных образовательных технологий».

В соответствии с п. 2 ст. 32 Закона РФ «Об образовании», образовательное учреждение самостоятельно в использовании и совершенствовании методик образовательного процесса и образовательных технологий, в том числе дистанционных образовательных технологий.

Традиционно дистанционные образовательные технологии применяются на уровне профессионального образования, как при реализации основных профессиональных программ, так и дополнительных (курсы, повышение квалификации, переподготовка и др.).

Дистанционные образовательные технологии могут быть также использованы образовательными учреждениями при реализации основных и дополнительных образовательных программ общего образования.

Образовательное учреждение вправе использовать дистанционные образовательные технологии не только при реализации образовательных программ любого уровня, но и при всех формах получения образования или при их сочетании, а также при проведении различных видов учебных, лабораторных и практических занятий, практик (за исключением производственной практики), текущего контроля, промежуточной аттестации обучающихся.

Вне зависимости от формы обучения и формы организации образовательного процесса итоговая аттестация завершается выдачей документа об образовании (документ об образовании государственного образца – для образовательных учреждений, имеющих государственную аккредитацию).

При этом необходимо учитывать, что в конце оборотной стороны приложения к диплому для выпускников образовательных учреждений среднего профессионального образования, освоивших образовательную программу с использованием дистанционного обучения в полном объеме, делается запись: «Образовательная программа освоена посредством дистанционных образовательных технологий». В дипломах о высшем профессиональном образовании проставление такой записи не предусмотрено.

Проблема создания электронного правительства как и информатизации в России в целом состоит в том, что в Администрации Президента РФ нет самостоятельного структурного подразделения, занимающегося государственной политикой в этой сфере. Упомянутое в начале большое заседание по данному вопросу вылилось в очередной разнос Минсвязи, которое за последние демократические годы поменяло десяток названий и министров, весьма мало разбирающихся в информационных технологиях вообще. Как может это министерство заниматься политикой информатизации и что-то внедрять (смотрите их десятилетние успехи в построении регистра населения), когда оно ничто для судов и правоохранительных органов, субъектов федерации и муниципальных образований?

Код для вставки в блог